Концепция «Новое общественное управление» (New public management) является одной из ведущих концепций образовательного менеджмента вузов США и Западной Европы, которая с конца 80-х годов ХХ века во многом определяет содержание научных и политических дискуссий о развитии высшей школы [3].
В Германии с концепцией «Нового общественного управления» (НОУ) связывают мероприятия, направленные на расширение автономии вузов, распределение средств «по результатам», формирование «глобальных бюджетов», договоры между администрацией вузов и профессорско-преподавательским составом о согласовании целей, которые определяют взаимные обязательства сторон. Существовавшая ранее система академического самоуправления подвергается критике за ее консерватизм и неспособность реагировать на вызовы нового времени. Усиливаются элементы соревновательности и конкуренции между вузами, поощряется поиск новых финансовых источников и расширение базы привлекаемых ресурсов, что связано с недофинансированием вузов со стороны государства.
Немецкие исследователи U. Lanzendorf и P. Pasternack проанализировали законы о высшей школе в ряде федеральных земель и обнаружили, что практически все они закрепляют принципы «нового общественного управления», несмотря на отличия, связанные с партийной принадлежностью членов правительства. К таким принципам авторы, прежде всего, относят принцип расширения институциональной автономии высшей школы. Речь идет, в частности, о сокращении бюрократических предписаний по вопросам бюджета и управления персоналом (ликвидация камерального подхода к формированию бюджета, более гибкое штатное расписание, сокращение внешних надзорных функций, предоставление права университетам самостоятельно осуществлять конкурсный отбор профессорско-преподавательского состава (ранее это была прерогатива министерств)) [3, с. 13–28].
В ряде случаев профессора теряют статус госслужащего, меняется система оплаты труда профессорско-преподавательского состава, которая теперь призвана стимулировать достижение более высоких результатов в образовательной и научно-исследовательской деятельности. В Германии, кроме того, стали вводиться новые организационно-правовые формы функционирования университетов. Например, в земле Нижняя Саксония получили распространение фондовые университеты. Фондовыми университетами называют высшие учебные заведения, учредителями которых являются общественные или частные фонды либо которые сами имеют организационно-правовую форму фонда. Преимуществом фондовых университетов является возможность многоканального финансирования (из государственных источников и средств фонда, налоговые льготы, большая независимость от государства, высокая степень административной, финансовой и академической автономии, успешное привлечение частного капитала). В Гессене новую форму фондового университета приобрел университет Гёте во Франкфурте на Майне. Однако в ряде федеральных земель (Берлин, Бремен, Мекленбург, Передняя Померания) пока отсутствует возможность выбора организационно-правовой формы вуза.
Важным принципом нового управления является переход к контрактному менеджменту и отказ государства от детальной регламентации управленческой деятельности вузов. Инструментами таких изменений являются договоры о согласовании целей и измерение результатов основных видов деятельности университета на основе определенных показателей. В соответствии с индикаторами успешности осуществляется финансирование, «ориентированное на результат». Кроме того, к процессу управления широко привлекаются представители негосударственных организаций (аккредитационных агентств, советов вузов). Одним из принципов «нового общественного управления» является расширение прав руководителей среднего звена. С реализацией этого принципа связаны изменения в законодательстве, предусматривающие увеличение срока пребывания в должности заведующих кафедр и деканов факультетов (как правило, с двух до четырех лет). В качестве принципа нового менеджмента вуза немецкие авторы рассматривают привлечение дополнительных источников финансирования. Одним из таких источников является взимание со студентов платы за обучение. В большинстве федеральных земель Германии такая плата ранее составляла 500 евро за семестр. В последнее время многие земли под влиянием студенческих протестов отказались от взимания платы за обучение.
K. König, как и другие немецкие исследователи, отмечает новый подход к внешнему управлению вузами во всех федеральных землях. Однако логика соглашений между землями и вузами значительно отличается. Если Бавария и Саксония придерживаются кооперативной логики, то в других землях отмечается скорее иерархическая логика управления. Иерархическая логика управления вузом ориентируется на его базовые характеристики (количество студентов и преподавателей, зданий, уровень материальной базы) [3, с. 29–44].
В настоящее время правительство Германии проводит политику жесткой дифференциации всех учреждений высшего образования по качеству оказываемых научно-образовательных услуг. В этом плане вузы Германии можно условно разделить на 4 типа. Первый тип – элитные университеты, фокусирующие свою деятельность на научных исследованиях и занимающие ведущие позиции в мировых рейтингах университетов. Вузы, относящиеся к этому типу, интенсивно сотрудничают с научно-исследовательскими институтами, обеспечивают инновационный, «прорывной» характер проводимых исследований, являются привлекательным местом работы для выдающихся ученых и местом учебы особо амбициозных студентов.
Большее количество университетов принадлежит ко второму типу вузов, которые имеют ряд направлений научно-образовательной деятельности, известных на национальном уровне. Эти вузы могут привлечь выдающихся ученых и способных студентов только на определенные факультеты, кафедры и направления подготовки. Третий тип вузов объединяет наибольшее количество университетов, которые являются региональными «провайдерами», то есть рекрутируют студентов, прежде всего, из своего региона и обеспечивают в процессе своей научно-образовательной деятельности региональные потребности. Региональные университеты выполняют заказы местных предприятий и организаций на подготовку кадров и научные разработки. Четвертый тип вузов концентрирует свое внимание, прежде всего, на научно-образовательной деятельности, «далекой» от большой науки и имеющей прикладной характер.
Сегодня образовательный менеджмент вуза должен быть четко сориентирован на то, каким образом обеспечить достойное место университету как обучающей и обучающейся организации в наиболее престижной группе университетов. При этом прослеживается логическая взаимосвязь между образовательным и финансовым менеджментом, поскольку, по имеющимся прогнозам, государственное финансирование вузов в будущем во многом будет зависеть от того, к какому типу относятся те или иные университеты. Ведущие университеты, являющиеся конкурентоспособными на мировом уровне, могут получить статус федеральных и централизованно финансироваться в полном объеме, независимо от результатов отдельных конкурсов. Такие университеты, имеющие значительные финансовые, технические и информационные ресурсы, будут иметь явные преимущества как в конкурсе проектных заявок, так и в привлечении наиболее квалифицированных специалистов.
Что касается второго типа вузов, то они, скорее всего, смогут рассчитывать на стабильное финансирование со стороны земельных правительств, а также на ресурсы, получаемые в рамках реализации ряда специальных целевых программ поддержки вузов. Университеты, принадлежащие в третье группе и в большей степени ориентирующиеся на региональные потребности, наряду с государственным финансированием должны быть нацелены на привлечение средств из частных источников, в том числе региональных предприятий и организаций. Вузы четвертого типа могут рассчитывать на подушевое финансирование, исходящее из количества обучаемых студентов. В Германии к этому типу вузов будут принадлежать, прежде всего, институты прикладных наук (Fachhochschulen).
Тенденцию дифференциации университетов по типам подтверждают недавние инициативы вузов Германии создавать элитные союзы. Примерами таких союзов являются объединение «TU-9», в которое вошли 9 технических университетов, позиционирующих себя как наиболее сильные исследовательские вузы в области технических наук, и союз «TU-15», объединивший наиболее сильные, по их собственной оценке, вузы в области медицины. При оценке дифференциации вузов возникает вопрос об определении критериев отнесения вуза к тому или иному типу.
В научных дискуссиях западно-европейских стран все чаще приводятся мнения о том, что вузы не могут оцениваться как промышленные предприятия. Они не производят товаров, и их целью не является получение прибыли. Их многогранные и многоаспектные достижения нельзя измерить столь однозначно, как эффективность предприятий, которые при рациональном использовании ресурсов производят товары. Поэтому объективная оценка достижений вузов в ведущих направлениях деятельности является сложной задачей. Несмотря на это, как правительственные структуры, осуществляющие финансирование вузов, так и общественные организации, такие как Немецкое исследовательское общество и частные спонсоры (фонды и предприниматели), заинтересованы в том, чтобы получить аргументированное представление о качестве работы вузов, которые они финансируют. В этой связи появился целый комплекс индикаторов и показателей, по которым оценивается конкурентоспособность университетов. К таким индикаторам относятся: результаты конкурсов «выдающихся инициатив»; результаты участия в масштабных научных проектах; количество выдающихся ученых (например, количество лауреатов премии Лейбница, Нобелевской премии и т. д.); количество публикаций в престижных изданиях. Особое значение приобретает сегодня фактор интернационализации: международная привлекательность университета измеряется количеством иностранных профессоров, работающих в вузе, количеством иностранных студентов, а также количеством международных договоров и проектов.
Данные индикаторы являются не только показателями престижности университетов, их научной репутации, но и становятся весомым основанием для распределения финансовых средств в рамках так называемой модели финансирования, ориентированной на достижения (LOM). Так, в земле Северный Рейн-Вестфалия 23 % общего бюджета вузы получают по «показателям достижения». Из них по количеству выпускников – 50 %, объему привлеченных средств – 40 %, количеству женщин-профессоров – 10 %. При этом названные показатели взаимно связаны и зависимы. Так, например, чем больше исследовательских грантов выигрывает вуз, тем лучше он будет выглядеть в рамках финансовой модели LOM, по индикатору «объем привлеченных средств». Чем больше будет объем привлеченных средств, тем лучше будет ресурсное обеспечение, а следовательно, улучшатся возможности для получения новых грантов и повышения качества высшего образования [5].
Как инструмент управления качеством образования в университете R. Münch и M. Pechmann рассматривают эвалюацию (комплексную экспертизу). Средством управления становится усиление соревновательности, причем не между отдельными учеными, как это было ранее, а между отдельными вузами как организациями. Процедуры эвалюации, по мнению авторов, сегодня очень несовершенны, поскольку они сосредоточены на количественных показателях и в малой степени затрагивают содержание научно-образовательного процесса. Несовершенство эвалюации в вузах Германии авторы связывают с «эффектом Матфея», когда «деньги идут к деньгам» и дополнительные финансовые потоки направляются туда, где и без них имеется достаточное финансирование. Эффект Матфея (Matthew effect), или эффект накапливаемого преимущества, – социальный феномен, состоящий в том, что преимущества получает, как правило, тот, кто уже ими обладает, а изначально обделенный оказывается обделен еще больше. Иными словами, те, у кого есть власть и экономический или социальный капитал, могут использовать эти ресурсы для получения еще большей власти и капитала. Такая концентрация финансовых средств в одних и тех же университетах способствует появлению университетов-монополистов, которые часто не способны эффективно освоить эти средства. Кроме того, проводимые таким образом эвалюация и рейтинги приводят к формализации и стандартизации научных исследований и, по сути, к вытеснению из них творческого начала [3, с. 67–92].
Наряду с расширением автономии немецких вузов «новое общественное управление» приводит к вымыванию академических традиций немецкого университета, многие годы развивающегося в русле идеала Гумбольдта. Наблюдается тенденция ослабления классического самоуправления, основанного на коллегиальном руководстве и коллективной ответственности. Академическое сообщество как главный объект управления уходит в прошлое.
«Новое общественное управление» в вузах Германии вывело высшее образование далеко за рамки неогуманистического идеала. Оно не только институализировалось и вошло в спектр ответственности и идеологии государства, но и по существу стало рыночным продуктом. В гумбольдском идеале, всесторонне исследуемом в зарубежной педагогике, в центре находится человек, процесс его саморазвития и становления как субъекта. По мнению ряда зарубежных исследователей, на такой процесс можно лишь отчасти влиять извне, но им технически невозможно управлять. В лучшем случае, возможен лишь самоменеджмент процесса собственного образования, осуществляемый самим субъектом. В современную эпоху образованием называют многие явления и процессы, которые лишь отдаленно напоминают первоначальное педагогическое представление об образовании и которые Т. Adorno называет «полуобразованием», а К. Liessmann – «необразованием» [1, 4].
Проникновение экономического мышления, терминологии и инструментария из области менеджмента в сферу высшего образования вызывает резкую критику у многих приверженцев классической педагогики, которые выступают против опасности экономизации образования. Немецкий ученый H. Hensel считает, что сегодня все стремятся к получению прибыли. Постепенно общество превращается в рынок, а жизненный путь индивида – в экономический процесс. Капитализм стремится превратить в рыночный продукт всю общественную жизнь, все подсистемы, все социальные, культурные и политические процессы. По мнению H. Hensel и ряда других зарубежных педагогов, образование не является тем рыночным продуктом, который можно легко продавать или покупать, как, например, автомобили [2].
С помощью метода интервью мы попросили прокомментировать концепцию «Нового общественного управления» профессора L. Huber, который в различные годы занимал разные академические и административные должности в иерархии немецкого вуза. В 70-е годы прошлого столетия он получил должность профессора в университете г. Гамбурга, в 80-е годы стал его вице-президентом, в 90-е годы работал профессором факультета педагогики университета г. Билефельд, осуществлял научное руководство колледжем старшей ступени в структуре университета, известным как инновационное учебное заведение реформаторского типа, был руководителем многих международных проектов в области педагогики и образования.
Поскольку г-н L. Huber в течение длительного времени являлся непосредственным свидетелем и участником процессов изменений в организационном развитии немецких вузов, мы попросили выделить наиболее важные, с его точки зрения, периоды такого развития и назвать их особенности. По мнению нашего респондента, основной процесс кардинальных изменений в вузах Германии начался в 70-е годы прошлого столетия. До этого немецкий вуз представлял собой типичное государственное учебное заведение с весьма ограниченной автономией. Финансирование осуществлялось государством, Министерство образования и науки определяли его объем по единым для всех университетов нормативам. Только министерство имело право заключать бессрочные трудовые договоры с академическим персоналом. Интересы министерства на местах представлял канцлер, который имел все необходимые властные полномочия, делегированные ему министерством. Ректор являлся, по существу, символической фигурой: он озвучивал идеи от имени академического сообщества, произносил речи на торжественных собраниях и академических праздниках, выполнял формальные функции.
В 70-е годы ситуация стала изменяться. В университетах начали вводить единую систему управления (ректор-канцлер), ведущие позиции переходят к ректору. Во многих университетах вводится президентское правление, а коллегиальным органом управления университетом становится президиум. В 80-е годы автономия вузов существенно расширяется в рамках концепции «Нового общественного управления», которая получает свое развитие в 90-е годы, когда новые законы о высшей школе в рамках расширения автономии университетов предоставляют им право бюджетного суверенитета.
Одновременно с этим усиливается рыночная ориентация университетов. Университет приобретает новую функцию – предпринимательскую. Академическое сообщество озабочено тем, как сохранить пространство классического университета и его гуманистическую составляющую. Революционные изменения в систему высшего образования вносит в конце 90-х годов Болонский процесс. Вместе с внедрением мировых систем качества в университеты приходит эпоха острой конкурентной борьбы, рейтингов успешности университетов, «конкурсы высоких достижений» и «выдающихся инициатив», ориентации на конечный результат.
На наш вопрос о том, является ли концепция «Нового общественного управления» данью моде или двигателем стратегического развития немецких университетов в условиях острой конкурентной борьбы, L. Huber ответил, что он не считает данную концепцию данью моде, поскольку она действует во многих университетах Западной Европы и США в течение нескольких десятилетий. «Новое общественное управление», по мнению немецкого ученого, имеет весьма противоречивую природу: предлагает новые управленческие инструменты, способные обеспечить достижение вузом конкурентных преимуществ на рынке образовательных услуг, и, вместе с тем, приводит к утрате многих академических традиций, которыми всегда славился немецкий университет.
Концепция «Новое общественное управление», получившая распространение в вузах Западной Европы, весьма актуальна и для российского высшего образования, которое переживает процесс реформирования, связанного с вызовами нового времени. Реализуя данную концепцию в реальной образовательной практике российской высшей школы, следует иметь в виду, что она, с одной стороны, существенно расширяет административную, финансовую и академическую автономию университетов, с другой – все дальше уводит университеты от гуманистического идеала, превращая высшее образование в своего рода услугу, рыночный продукт, имеющий, прежде всего, коммерческую ценность.
Список литературы
- Adorno T. W. (2003[1986]): Theorie der Halbildung // Ders.: Gesammelte Schriften. Bd. 8: Soziologische Schriften I. Hrsg. von Tiedemann, Rolf unter Mitwirkung von Adorno, Gretel / Buck-Morss, Susan / Schultz, Klaus. [Frankfurt am Main: Suhrkamp] Digitale Bibliothek Band 97, Berlin: Directmedia, 2003 [1986]. S. 93–121.
- Hensel H. Kapitalbildung und Bildung. Moderner Kapitalismus als Sozialisationsinstanz // PÄD-Forum: unterrichten erziehen. Jahrgang 37/28. 2009. № 6. S. 275–279.
- Bogumil J., Heinze R. G. (Hg.) Neue Steuerung von Hochschulen. Berlin, 2009. S. 168.
- Liessmann K. P. Theorie der Unbildung. Die Irrtümer der Wissensgesellschaft. Wien: Paul Zsolnay, 2006.
- URL: http://wwwhomes.uni-bielefeld.de/intranet/Strategientwicklung_Steuerung_ Rektorat_04-2013.pdf
